На итоговой коллегии Минэкономики глава министерства Александр Червяков вдруг пожаловался, что «по-прежнему на местах с точностью до наоборот сейчас реализуется норма директивы № 4 о толковании неясностей законодательства в пользу субъекта хозяйствования». Между тем, такая проблема существует с тех пор, как государство попыталось встроить в отечественную правовую систему презумпцию правоты бизнеса и населения.
Одна из самых соблазнительных норм законодательства – в случае неясности или нечеткости предписаний актов законодательства суды, другие государственные органы и иные государственные организации, должностные лица должны принимать решения в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан.
Казалось бы, чего проще и справедливее презумпции правоты в отношениях государства с бизнесом и гражданами. Но сама эта норма настольно туманна, что на практике зачастую не исполняется.
Обещание толковать все «непонятки» в пользу граждан и бизнеса «гуляло» по нормативным актам задолго до Директивы от 31.12.2010 № 4. В налоговых отношениях она была закреплена в п. 7 ст. 3 НК (теперь – п.6 ст. 3), для целей проверок – в ч.3 п.15 «контролерского» Указа от 16.10.2009 № 510, в общем виде – еще раньше в подп.1.2 Директивы от 27.12.2006 № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата».
Откуда вообще берутся всякие пробелы и неясности, если одним из главных принципов нормотворчества провозглашаются конкретность, однозначность и достаточность?
Например, из причин возникновения пресловутых неясностей – наличие в НК открытых перечней элементов налогообложения. Так, невозможно точно угадать, какие именно другиеили иныерасходы и прочие элементы налогообложения имеются в виду в кодексе.
Чем меньше подробностей в НК или ином нормативном акте, тем больше неясностей, которые формально должны толковаться в пользу плательщика, а реально увеличивают его риски.Скажем, по-разному можно понимать, что считать «другими документами и сведениями», которые могут требовать налоговые и правоохранительные органы в подтверждение правильности ведения учета и уплаты налогов, наличия дебиторской задолженности и т.п. Регуляторы и сами порой не в состоянии объяснить, о чем идет речь.
Проблема усугубляется тем, что «неясность» – понятие субъективное. Читая нормативный акт даже опытные специалисты порой понимают его по-разному. В директивах, законах, указах и НК попросту нет критериев, позволяющих договориться даже о том, когда признавать противоречия и неясности законодательства.
К тому же, непонятно, когда противоречие или неясность в законодательстве признаются существующими: если различаются понимание нормативного акта у плательщика и налоговых и иных уполномоченных органов, или когда этот факт признают сами эти органы. Ведь норма, непонятная или неясная одному человеку, другому иногда кажется вполне очевидной, или может пониматься ими прямо противоположным образом.
Поэтому плодится множество разъяснений, то общих, то индивидуальных, не всегда применимых к конкретным обстоятельствам отдельных компаний, где их пытаются применить.
К тому же, провозглашая презумпцию правоты бизнеса и граждан, законодатели позабыли для начала дать нормативное определение терминов «неясность», «сомнение», «противоречие».
Допустим, мы будем понимать под сомнением– невозможность для правоприменителя однозначно истолковать нормативный акт из-за наличия в нем противоречий или неясностей. В свою очередь неясностью будем считать наличие пробелов или оценочных категорий, не позволяющих однозначно установить действительную волю законодателя. А противоречием назовем наличие двух норм одинаковой юридической силы и взаимоисключающего содержания в тексте одного нормативно-правового акта или в разных актах одного уровня. Вдруг хоть что-то станет яснее.
Изменчивость законодательства повышается риск совершения юридических и технических ошибок и разночтения в понимании правовых норм. Впрочем, мораторий на изменения законодательства, периодически предлагаемый то чиновниками, то иными общественными активистами, ничем не лучше – ведь он «консервирует те самые неясности и противоречия, которые то и дело обнаруживаются в самые неподходящие моменты.
Нередко приходится сталкиваться с противоречием норм одного и того же или нескольких нормативных актов, какой-либо общей и специальной нормы или наличием нескольких вполне законных и обоснованных альтернативных вариантов решения спора. Бывает, что каждый из них достаточно обоснован и имеет право на существование. Более-менее урегулирован вопрос верховенства права в случае коллизии норм законодательных актов разного уровня, одноуровневых в зависимости от времени принятия, приоритета специальных норм над общими.
В идеале законы должны быть понятны каждому. На практике добиться абсолютной определенности закона объективно невозможно. Любые нормы всегда носят лишь относительно определенный характер. Норма права всегда абстрактна и зачастую неполна. Иногда неопределенность права связана с особенностями юридической техники. Порой тексты налоговых актов написаны таким образом, будто их авторы специально ставили перед собой цель, чтобы рядовые граждане ничего в этих текстах не поняли.
В каждой сфере, в т.ч. налоговой имеются свои специфические термины и определения, которые порой отличаются от одноименных дефиниций в других регулируемых сферах. Это затрудняет восприятие и понимание прав и обязанностей как для бизнеса, так и для регуляторов и контролеров. Отчасти эту проблему удалось решить в нынешней редакции НК, где отдельная статья содержит ряд терминов и определений, используемых в кодексе. Однако охватить всю терминологию разных отраслей законодательства и сфер деятельности невозможно.
Например, в общей части НК декларируется, что при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. А в особенной части кодекса по ряду вопросов имеются отсылки к данным бухгалтерского учета, хотя некоторые из них могут определяться по-разному, исходя из довольно субъективных критериев и профессионального суждения бухгалтера.
Часто споры возникают по поводу событий 2- 3- летней давности, когда у уполномоченного органа не было ни единой позиции по поводу толкования какой-либо нормы, ни единообразной судебной практики. Позднее позиция и практика окончательно формируется, все сомнения, противоречия и неясности устраняются. Но, до этого счастливого момента, предприятия и граждане что-то делали по своему разумению, а то и руководствовались какими-то разъяснениями и консультациями. Ведь жизнь и бизнес нельзя остановить только потому, что чиновники затрудняются сформулировать свое мнение. В результате возникают конфликты с проверяющими, которые зачастую разрешаются отнюдь не в пользу проверяемых.
Окончательно «добивает» презумпцию правоты п. 4 ст. 69 Закона «О нормативных правовых актах». Он гласит, что в случае неясности или неточности предписаний нормативных правовых актов (до их устранения) суды, другие государственные органы, иные организации (должностные лица) принимают решения, исходя из максимального учета законных интересов граждан и юридических лиц. Таким образом, о безусловном приоритете презумпции правоты речь вообще не идет. А «максимальный учет» – столь же субъективное оценочное понятие, как и те непонятки, из-за которых сыр-бор. По любому поводу можно заявить: «мы, максимально учли ваши законные интересы, но не сочли возможным их удовлетворить».