Различные варианты проектов изменений в Налоговый кодекс на 2016 год вызывают множество вопросов у делового сообщества. На что ориентированы предлагаемые корректировки? Являются ли они частью последовательно проводимой налоговой реформы или это просто решение сиюминутных проблем и «латание дыр»? Какими приоритетами руководствуются законодатели, формируя пакет предложений по совершенствованию системы налогообложения? Нельзя ли вообще обойтись без перемен и установить мораторий на изменение содержания НК?
В Беларуси сложилось несколько превратное представление о том, какой должна быть налоговая система, и как она может развиваться. Многим предпринимателям кажется, что главное здесь — простота и стабильность. Это мнение зачастую поддерживается чиновниками и экспертами, стремящимися угодить общественному мнению. Но в современном мире не существует такого понятия как «простая налоговая система». Во-первых, никто не хочет платить налоги, и большинство людей пойдут на любые законные, а иногда и незаконные уловки, чтобы их минимизировать. Нет простых способов преодолеть это естественное положение вещей, а любой компромисс разработки и администрирования налоговых систем представляет собой довольно сложную конструкцию. Во-вторых, сложная, многоукладная и разнопрофильная экономика вообще не может иметь простой налоговой системы. Различные сферы деятельности, не совпадающие по масштабу бизнесы требуют разных правил налогообложения и налогового стимулирования. И это вопрос их выживания.
Ссылаться на зарубежный опыт и сравнивать уровни налоговой нагрузки в разных странах довольно неконструктивное занятие. В мире существуют успешные страны с совершенно разными налоговыми системами и уровнем перераспределения ВВП через бюджет. Поэтому утверждения о том, что определенная налоговая ставка должна быть такой-то, а налоговая нагрузка у нас не выше, чем в скандинавских странах, ни о чем не говорят. Пути развития налоговой системы невозможно обсуждать в отрыве от общего состояния экономики, бюджета, движения капиталов, реального уровня благосостояния населения, корпоративных отношений, защиты прав собственности и ряда других обстоятельств.
Утопично выглядит надежда на возможность неизменности налогового законодательства. Экономические условия постоянно меняются, появляется новая информация, накапливается опыт, выявляются неоднозначные правила. Нормативно-правовая база в налоговой сфере, как и в любой другой, должна развиваться с течением времени, чтобы быть эффективной. Поэтому мораторий на изменение налогового законодательства — красивый, но порочный лозунг. Гораздо полезнее не закосневшее в нынешнем виде налоговое законодательство, а стабильно меняющееся к лучшему, последовательно устраняющее все пресловутые неясности и нечеткости, в чью бы пользу их ни обещали толковать.
Итак, налоговая система должна быть не простой и неизменной, а прозрачной и понятной, рационально выстроенной, соответствующей потребностям экономики и общества, обеспечивающей справедливое отношение к законопослушным плательщикам.
Воздушные замки обещаний
Лозунг неизменности ставок выглядит внешне соблазнительно, но не имеет никакой реальной пользы. Ставки налогов у нас примерно такие же, как и у партнеров по ЕАЭС, а размеры отклонений не больше, чем у стран Евросоюза между собой. Поэтому у властей есть возможность незначительно повышать ставки одних налогов, чтобы компенсировать падение поступлений по другим из-за воздействия каких-либо факторов. Но фискальную нагрузку можно гораздо больше изменить, корректируя базу налогообложения — что, кстати, систематически и происходит. Достаточно установить, скажем, что те или иные затраты не учитываются при исчислении налога на прибыль, не включаются в состав внереализационных расходов — и налога на прибыль придется платить больше. Расширение налоговой базы даже позволит понижать ставки до минимума и делать вид, будто бизнес в очередной раз облагодетельствован. Такие решения не видны обществу и составителям рейтинга Doing Business, а заметны и понятны только узкому кругу специалистов.
Большое значение также имеют такие элементы, как момент признания обязательств по уплате налогов. С переходом на метод начисления предприятиям приходится показывать выручку и уплачивать НДС и налог на прибыль даже при отсутствии поступления денег. В условиях масштабных неплатежей и отсутствия эффективной судебной защиты это стало серьезной проблемой. В большинстве стран метод начисления уравновешивается таким инструментом, как резервы сомнительных долгов. Но у нас законодатели упорно отказываются вернуть его в НК.
Всем по потребностям
Впрочем, дело не в популистских лозунгах, а в потребностях государства и возможностях общества. На диаграмме представлена структура налоговых поступлений консолидированного бюджета Беларуси за последние годы. Она наглядно показывает, насколько нестабильна налоговая система республики на самом деле.
Структура налоговых поступлений целиком зависит от макроэкономических условий, успехов внешней торговли и множества иных факторов. Например, отмена вывозных таможенных пошлин на калийные удобрения и ухудшение финансовых результатов предприятий привели в 2014 г. к снижению доли налоговых доходов от внешнеэкономической деятельности (на 21,1% или 4,4 п.п.) и налога на прибыль на 7,1% или 2,5 п.п.). В то же время поступления от НДС, подоходного налога и акцизам выросли в 1,2 раза, а налогов на собственность — в 1,3 раза. В текущем году положение существенно меняется. В I полугодии двукратное увеличение поступлений доходов от внешнеэкономической деятельности за счет зачисления в бюджет вывозных таможенных пошлин от экспорта нефтепродуктов и возобновления взимания вывозной таможенной пошлины на калийные удобрения существенно изменило структуру налоговых доходов по сравнению с январем–июнем 2014 г. Между тем поступления от НДС, налога на прибыль и акцизов в реальном выражении сократились, а от подоходного налога — выросли всего на 1,5%. Таким образом, благополучие бюджета во многом обеспечивается налогами на внешнюю торговлю и, следовательно, зависит от конъюнктуры внешних рынков. Чтобы избавиться от этой зависимости, власти вынуждены искать пути замены этих платежей более надежными внутренними налогами. Этот процесс сопряжен с проблемой предотвращения схем уклонения от уплаты налогов, в т.ч. путем вывода прибыли за рубеж. Неслучайно в последние годы столько внимания уделяется совершенствованию норм, регулирующих трансфертное налогообложение и правила «тонкой капитализации», а также ограничению сферы применения льготных режимов налогообложения. Поэтому неизбежна корректировка неэффективных положений налогового законодательства и усиление контроля, направленного против налоговых злоупотреблений.
Соблазн льгот и УСН
Создание благоприятной налоговой среды — обязательная составляющая привлекательного бизнес-климата. Но попытки использовать налоговые льготы с плохой адресностью в качестве основного инструмента содействия росту инвестиций вряд ли принесут ожидаемые плоды. Это наглядно подтверждают весьма скромные результаты преференций, предусмотренных Декретом от 7.05.2012 № 6 «О стимулировании предпринимательской деятельности на территории средних, малых городских поселений, сельской местности», широкого использования упрощенной системы налогообложения (УСН) и т.п. Это не значит, что подобные льготы вообще не нужны. Но эффективность налоговых стимулов при отсутствии других необходимых институтов крайне сомнительна. Налоговая система, насыщенная такими стимулами, лишь создает благодатную почву для широкого распространения схем минимизации налогов.
Упрощенная система налогообложения является в последнее время главной темой споров. С одной стороны, для малых предприятий она сводит к минимуму взаимодействие с налоговыми инспекторами, обеспечивает достаточно низкую эффективную ставку налогообложения и, в теории, должна стимулировать самозанятость и создание рабочих мест в этом секторе. С другой — УСН работает как «внутренний оффшор», предоставляя дешевые каналы оттока капитала в теневую экономику и обратно, минимизируя налоговые обязательства, прежде всего — по подоходному налогу и ФСЗН. Распространенность схем налоговой минимизации с помощью УСН очевидна настолько, что контролирующие органы выдвинули ряд предложений по существенному сужению сферы применения этого особого режима.
Пока в проект изменений НК вошла лишь меньшая часть этих корректив, что должно затруднить схемы минимизации налогов на фонд оплаты труда. Это могло бы принести бюджету до 0,5–1% ВВП дополнительных доходов в год, хотя фактическое увеличение доходов будет меньше: компании с высокими расходами на оплату труда и ИП перейдут на общий режим налогообложения, а некоторые переведут свою деятельность в теневую экономику. Проблема в том, что для предпринимателей и их работников нет никакого смысла выходить из тени. У малого бизнеса просто нет шансов вырасти при общем режиме налогообложения, особенно из-за нагрузки на фонд оплаты труда, а для сотрудников уровень социальной защиты, предлагаемый государством (в т.ч. пенсионное обеспечение в будущем), куда менее привлекателен, чем реальная возможность повысить свое благосостояние сегодня. Поэтому все попытки введения более строгого контроля приведут только к стремительному росту затрат на администрирование налогов и расширению возможностей для коррупции.
Следовало бы тщательно взвесить целесообразность трансформации УСН. По нашему мнению, положительный эффект от этого режима для малого бизнеса в целом превышает размер полученных благодаря упрощенной системе преференций. Упрощенная система также способствует стимулированию развития среднего класса и повышению уровня потребления. К тому же большая часть потерь от отклонения от уплаты налогов сосредоточена в сегменте не малого, а крупного бизнеса. А потому усиление контроля трансфертных цен и оффшорных схем принесут бюджету куда больший эффект.
Иметь и не иметь
Одним из наиболее простых путей компенсации потерь бюджета и восстановления справедливости кажется введение налогообложения активов на базе их рыночной, а не балансовой стоимости. По некоторым расчетам оно может дать существенную прибавку бюджетных поступлений — даже больше, чем повышающие коэффициенты, которые вправе вводить местные органы власти. В действительности, это может дать обратный эффект. Стоимость активов в Беларуси сильно искажена из-за правил переоценки и зачастую не имеет отношения к их реальной экономической стоимости. Но если перейти к взиманию налога на недвижимость с рыночной стоимости, возникнут новые проблемы. Цифры также могут быть нереалистичными из-за отсутствия качественной оценки недвижимости. Многие предприятия с якобы высокой рыночной стоимостью активов окажутся не в состоянии платить налог на недвижимость, а налоговая нагрузка будет распределена крайне неравномерно. Также очень вероятны попытки манипулировать стоимостью активов, что может повысить расходы на налоговое администрирование и усилить коррупцию.