Вместо того чтобы обеспечивать стимулы для роста, неолиберальная политика иногда еще более усиливает неравенство, угрожая стабильному развитию
МИЛТОН Фридман в 1982 году назвал происходившее в Чили «экономическим чудом». А примерно за десять лет до этого в Чили началась реализация политики, ставшей с тех пор примером для подражания во всем мире. Неолиберальная программа, как ее чаще называют критики, а не авторы такой политики, опирается на два основных положения. Первое — растущая конкуренция, которая достигается посредством дерегулирования и открытия внутренних рынков, в том числе финансовых, для иностранной конкуренции. Второе — снижение роли государства путем приватизации и ограничения возможности государства создавать бюджетный дефицит и накапливать долг.
Начиная с 1980-х годов в мире наблюдается активная и широко распространенная тенденция неолиберализма, о чем свидетельствует композитный индекс, оценивающий страны по уровню конкуренции, принятому в различных сферах экономической деятельности для содействия экономическому росту. Как показано на левой панели рисунка 1, в Чили первый шаг был сделан примерно за десять лет до 1982 года, и последующие изменения политики еще более приблизили экономику страны к модели, принятой в США. Другие страны также последовательно проводили неолиберальную политику (см. рис. 1, правая панель).
Можно многое приветствовать в неолиберальной программе. Расширение мировой торговли спасло миллионы людей от крайней нищеты. Прямые иностранные инвестиции часто способствовали передаче технологий и «ноу-хау» развивающимся странам. Приватизация государственных предприятий во многих случаях приводила к более эффективному обеспечению услуг и снижала бюджетное бремя правительства.
Вместе с тем существует ряд аспектов неолиберальной программы, которые не оправдали ожиданий. Наша оценка программы ограничивается изучением воздействия двух направлений политики: снятия ограничений на движение капитала через границы (так называемая либерализация операций с капиталом) и бюджетной консолидации, которую иногда называют «режимом строгой экономии», под которым подразумеваются меры политики, ориентированные на снижение бюджетного дефицита и уровня задолженности. Оценка этих конкретных направлений политики (в отличие от широкой неолиберальной программы в целом) позволяет сделать три весьма тревожных вывода.
• Если рассматривать достаточно широкую группу стран, оказывается довольно сложно определить выгоды в виде увеличения темпов роста.
• Становятся заметными издержки, связанные с ростом неравенства. Такие издержки отражают компромисс между воздействием некоторых аспектов неолиберальной программы на темпы роста и на справедливое распределение выгод.
• В свою очередь, растущее неравенство неблагоприятно сказывается на уровне экономического роста и его устойчивости. Даже если экономический рост является единственной или главной целью неолиберальной программы, ее сторонникам все же следует обращать внимание на эффекты распределения.
Насколько это очевидно?
Как отмечалось в работе Maurice Obstfeld (1998), «экономическая теория не оставляет никаких сомнений в отношении потенциальных преимуществ» либерализации счета операций с капиталом, которую также иногда называют финансовой открытостью. Она может предоставлять международному рынку капитала возможность направлять мировые сбережения на цели их наиболее продуктивного использования в масштабах всего мира. Развивающиеся страны с небольшими объемами капитала могут привлекать заемные средства для финансирования инвестиций, тем самым стимулируя свой экономический рост без необходимости резкого увеличения собственных сбережений. Но указывая также на «истинные факторы угрозы», сопряженные с открытостью экономики для внешних финансовых потоков, Обстфельд заключал, что «такой дуализм выгод и рисков неизбежен в реальном мире».
И с этим, действительно, приходится согласиться. Связь между финансовой открытостью и экономическим ростом остается непростой. Некоторые формы притока капитала, например, прямые иностранные инвестиции, — которые могут включать передачу технологий или человеческого капитала, — действительно стимулируют долгосрочный экономический рост. Но воздействие других потоков — например, портфельных инвестиций и банковского капитала и, в частности, «горячих», или спекулятивных, потоков долгового капитала, — едва ли способствует росту или позволяет странам более эффективно распределять риски среди своих торговых партнеров (Dell’Ariccia et al., 2008; Ostry, Prati, and Spilimbergo, 2009). Из этого следует, что выгоды потоков капитала для экономического роста и распределения рисков зависят от типа рассматриваемого потока; определенную роль также может играть характер институтов и мер политики, призванных оказывать поддержку.
В то время как выгоды для экономического роста отличаются неопределенностью, издержки в виде растущей экономической волатильности и частоты кризисов представляются гораздо более очевидными. Начиная с 1980 года было отмечено примерно 150 случаев резкого усиления притока капитала более чем в 50 странах с формирующимся рынком; как показано на левой панели рисунка 2, примерно в 20 процентах случаев этот процесс завершался финансовым кризисом, причем многие из таких кризисов сопряжены со значительным сокращением объемов производства (Ghosh, Ostry, and Qureshi, 2016).
Распространенность подъемов и спадов подтверждает слова гарвардского экономиста Дэни Родрика о том, что они «вряд ли являются второстепенным событием или небольшим изъяном в истории международных потоков капитала; они являются главным сюжетом». Несмотря на множество других факторов, растущая открытость счета операций с капиталом постоянно оказывается фактором риска в таких циклах. Кроме повышения вероятности краха финансовая открытость оказывает воздействие на распределение, существенно увеличивая неравенство (см. работу Furceri and Loungani, 2015, в которой обсуждаются механизмы такого воздействия). Более того, воздействие открытости на неравенство становится гораздо более ощутимым при наступлении краха (рис. 2, правая панель).
Все больше подтверждений характерного для открытости счета операций с капиталом высокого отношения издержек к выгодам, в частности, в случае краткосрочных потоков, заставили бывшего первого заместителя директора-распорядителя МВФ, а в настоящее время заместителя председателя Совета управляющих Федеральной резервной системы США Стэнли Фишера недавно воскликнуть: «Какой полезной цели служат краткосрочные международные потоки капитала?» Среди разработчиков политики в настоящее время все шире находят признание механизмы контроля в целях ограничения потоков, приводящих к образованию краткосрочного долга, которые рассматриваются как вероятные факторы, приводящие к финансовому кризису или усугубляющие его. Несмотря на то что механизмы контроля за операциями с капиталом не являются единственным доступным инструментом, — здесь также полезны обменный курс и меры финансовой политики — они оказываются эффективным, а иногда единственным выходом, если источником неконтролируемого кредитного бума является прямое заимствование за рубежом (Ostry et al., 2012).
Размеры государственного сектора
Ограничение размеров государственного сектора — еще один аспект неолиберальной программы. Одним из способов достижения этой цели является приватизация некоторых государственных функций. Другой подход предусматривает ограничение государственных расходов путем установления лимитов бюджетного дефицита и возможностей государственных органов накапливать долг. В экономической истории последних десятилетий есть множество примеров таких ограничений, таких как лимит в размере 60% ВВП, установленный для стран, присоединяющихся к зоне евро (один из так называемых Маастрихтских критериев).
В экономической теории трудно найти указания в отношении оптимального целевого показателя государственного долга. Некоторые теории предлагают обоснование более высоких уровней долга (поскольку налогообложение вносит искажения), другие — более низких или даже отрицательных (поскольку неблагоприятные потрясения требуют сбережений из соображений предосторожности). В некоторых из своих рекомендаций относительно налогово-бюджетной политики МВФ выражал обеспокоенность, главным образом, темпами снижения бюджетного дефицита и уровня государственной задолженности на фоне накопления долга в странах с развитой экономикой, вызванного мировым финансовым кризисом: слишком медленные темпы вызовут замешательство на рынках; слишком быстрые — нарушат процесс восстановления. Но МВФ также настаивал на снижении в среднесрочной перспективе коэффициентов задолженности в широкой группе стран с развитой экономикой и стран с формирующимся рынком, главным образом, в качестве гарантий от будущих потрясений.
Но существуют ли на самом деле аргументированные основания для погашения государственного долга в таких странах, как Германия, Великобритания или США? Обычно приводят два аргумента в поддержку погашения долга в странах с адекватным бюджетным пространством, то есть в странах с незначительными реальными перспективами наступления бюджетного кризиса. Первый из них заключается в том, что несмотря на достаточно редкие масштабные неблагоприятные потрясения, например, Великую депрессию 1930-х годов или мировой финансовый кризис последнего десятилетия, когда они все же случаются, оказывается, что было бы целесообразно воспользоваться более спокойными периодами для погашения долга.
Второй аргумент опирается на представление о том, что высокий долг отрицательно сказывается на темпах роста, а потому, чтобы заложить прочный фундамент для экономического роста, важно погасить долг.
Именно это, несомненно, отмечается в тех случаях, когда у многих стран (например, на юге Европы) нет иного выбора, кроме бюджетной консолидации, поскольку рынки не дают им возможности продолжать привлекать заемные средства. Но необходимость консолидации в некоторых странах не распространяется на все страны — по крайней мере, в данном случае осторожность при использовании универсального подхода представляется полностью оправданной.
Рынки обычно приписывают очень низкую вероятность долгового кризиса странам, которые пользуются надежной репутацией проведения ответственной налогово-бюджетной политики (Mendoza and Ostry, 2007). Такая репутация дает этим странам определенную свободу в принятии решений относительно отказа от повышения налогов или сокращения производительных расходов при высоком уровне задолженности (Ostry et al., 2010; Ghosh et al., 2013). А для стран с надежной репутацией преимущества сокращения долга с точки зрения гарантий от будущего бюджетного кризиса оказываются весьма незначительными, даже при очень высоких уровнях отношения долга к ВВП. Например, переход от коэффициента задолженности 120 процентов ВВП к 100 процентам ВВП в течение нескольких лет с точки зрения снижения риска кризиса обеспечивает стране очень мало преимуществ (Baldacci et al., 2011).
Но даже если преимущества таких гарантий невелики, возможно, их стоит добиваться — разумеется, при достаточно низких издержках. Оказывается, что и издержки могут быть большими — гораздо больше, чем выгоды. Причина состоит в том, что для достижения более низкого уровня задолженности необходимо временно повысить налоги, причем налоги, искажающие экономическое поведение, или сократить производительные расходы — а иногда и то, и другое. Издержки повышения налога или сокращения расходов, необходимые для снижения задолженности, могут оказаться значительно больше выгод от снижения риска кризиса, которые обеспечивает сокращение долга (Ostry, Ghosh, and Espinoza, 2015). Это отнюдь не опровергает того факта, что высокий уровень задолженности неблагоприятно сказывается на темпах роста и благосостоянии. Все это именно так. Но ключевой момент состоит в том, что издержки для благосостояния, связанные с более высокой задолженностью (так называемое бремя задолженности), были уже понесены и не могут быть скомпенсированы — они являются безвозвратными издержками.
Столкнувшись с выбором между принятием более высокой задолженности, связанной с естественным снижением коэффициента задолженности за счет экономического роста, и сознательным обеспечением бюджетного профицита для сокращения долга, государствам с достаточным бюджетным пространством представляется более целесообразным выбрать задолженность.
Режим строгой экономии не только приводит к значительным социальным издержкам, связанным с каналами на стороне предложения, но также наносит ущерб спросу, ухудшая таким образом показатели занятости и безработицы. Представление о том, что бюджетная консолидация может быть экспансионистской (то есть увеличивать объем производства и уровень занятости) частично за счет укрепления доверия и роста инвестиций в частном секторе, разделяли многие экономисты, как в научных кругах, например, экономист из Гарварда Альберто Алезина, так и в директивных органах, включая бывшего президента Европейского центрального банка Жан-Клода Трише. Вместе с тем на практике за бюджетной консолидацией в среднем следовало сокращение, а не рост объема производства. В среднем, консолидация на 1% ВВП увеличивает уровень долговременной безработицы на 0,6 процентных пункта, а за 5 лет на 1,5% повышает показатель неравенства доходов, оцениваемый по коэффициенту Джини (Ball et al., 2013).
В итоге, выгоды некоторых мер политики, которые составляют важную часть неолиберальной программы, представляются несколько преувеличенными.
В случае финансовой открытости некоторые формы потоков капитала, например, прямые иностранные инвестиции, по-видимому, действительно обеспечивают те выгоды, которые им приписывают. Но для других форм, в частности, краткосрочных потоков капитала, выгоды для роста сложно реализовать, тогда как риски — с точки зрения повышенной волатильности и растущей опасности кризиса — принимают угрожающие масштабы. В случае бюджетной консолидации постоянно преуменьшалась роль краткосрочных издержек в виде сокращения объема производства и благосостояния и более высокой безработицы, и при этом для стран с адекватным бюджетным пространством недооценивалась привлекательность возможности продолжать жить с высоким уровнем долга, позволяя коэффициентам задолженности естественным образом снижаться за счет экономического роста.
Порочный круг
Более того, поскольку открытость и режим строгой экономии связывают с растущим неравенством доходов, такое воздействие на распределение порождает порочный круг. Уже одно только неравенство доходов способно ослабить экономический рост — именно то, что неолиберальная программа стремится стимулировать. В настоящее время существуют надежные данные, свидетельствующие о том, что неравенство способно значительно снизить уровень темпов роста и их стабильность (Ostry, Berg, and Tsangarides, 2014).
Данные об экономическом ущербе от неравенства показывают, что разработчики политики должны быть в большей степени готовы к перераспределению, чем в настоящее время. Разумеется, кроме перераспределения, меры политики могут быть направлены на смягчение некоторых воздействий в перспективе, например, за счет растущих расходов на образование и профессиональное обучение, что повышает равенство возможностей (так называемая политика предварительного распределения). А стратегии бюджетной консолидации — там где они необходимы — могут быть ориентированы на сведение к минимуму неблагоприятного воздействия на группы населения с низкими доходами. Но в некоторых случаях нежелательные последствия распределения придется корректировать уже после их наступления с помощью налогов и государственных расходов, направленных на перераспределение доходов. К счастью, опасения, связанные с тем, что такие меры политики сами непременно нанесут ущерб экономическому росту, лишены каких-либо оснований (Ostry, 2014).
Поиск баланса
Представленные результаты указывают на необходимость опираться на более дифференцированный подход при оценке вероятных достижений неолиберальной программы. МВФ, который осуществляет надзор за международной валютно-финансовой системой, продолжает находиться на передовых рубежах такого пересмотра.
Например, бывший главный экономист МВФ Оливье Бланшар в 2010 году отмечал, что «большинство стран с развитой экономикой нуждается в эффективной среднесрочной бюджетной консолидации, а не в сегодняшней бюджетной «удавке». Три года спустя директор-распорядитель МВФ Кристин Лагард говорила о том, что вверенное ей учреждение полагало, что Конгресс США обоснованно повысил потолок государственного долга, «поскольку цель состоит в том, чтобы не вызвать сокращение экономики из-за резкого снижения расходов именно в тот момент, когда подъем только набирает силу». И в 2015 году МВФ распространил рекомендацию о том, что страны в зоне евро «с адекватным бюджетным пространством должны использовать его для поддержки инвестиций».
Также изменилась точка зрения МВФ на либерализацию операций с капиталом: если в прошлом меры контроля за операциями с капиталом считались почти всегда контрпродуктивными, в настоящее время они рассматриваются как более приемлемые способы решения проблем волатильности потоков капитала. МВФ также признает, что полная либерализация потоков капитала не всегда является подходящей конечной целью, и что дальнейшая либерализация будет более выгодной и менее рискованной, если страны достигнут определенных пороговых уровней финансового и институционального развития.
Новаторский опыт неолиберализма в Чили получил высокую оценку Нобелевского лауреата Фридмана, но многие экономисты в настоящее время пришли к более дифференцированной точке зрения, сформулированной профессором Колумбийского университета Джозефом Стиглицем (также Нобелевским лауреатом), о том, что Чили «является примером успешного сочетания рынка с надлежащим регулированием» (Stiglitz, 2002). Стиглиц отмечал, что в первые годы движения по пути неолиберализма в Чили были введены «механизмы контроля за притоком капитала, так чтобы они не наводняли страну», как это, например, произошло через полтора десятилетия в первой стране, пострадавшей от кризиса в Азии, — Таиланде. Опыт Чили (в настоящее время отказавшейся от механизмов контроля за операциями с капиталом) и других стран показывает, что никакая заданная программа не в состоянии обеспечить благоприятные результаты для всех стран и на все времена. Разработчики политики и такие учреждения, как МВФ, которые готовят для них рекомендации, должны руководствоваться не слепой верой, а свидетельствами того, что обеспечивает реальные результаты.
Джонатан Д. Остри — заместитель директора,
Пракаш Лунгани — начальник отдела,
Давиде Фурчери — экономист Исследовательского департамента МВФ.
Журнал «Финансы и развитие» (Ф&Р): Июнь 2016 года года.
http://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/fandd/2016/06/pdf/fd0616r.pdf