Группа государств Совета Европы по борьбе с коррупцией (GRECO) публично заявила о несоблюдении в Беларуси антикоррупционных стандартов. До сих пор подобных обвинений в отношении членов группы еще не бывало. Оказывается, белорусские власти не только проигнорировали большую часть стандартов GRECO, но и препятствовали публикации отчетов о cитуации с коррупцией в нашей стране. Такой сигнал выглядит весьма странно на фоне обещаний искоренить откаты, взятки и прочие безобразия, регулярно звучащих с высоких трибун.
Отношения с GRECO, объединяющей 49 стран, у нас давно были напряженными. Еще в 2012 г. группа направила Беларуси 24 рекомендации по борьбе с коррупцией. Но большинство из них так и остались невыполненными, а власти с 2015 г. не соглашаются на публикацию докладов об оценке соблюдения стандартов. Между тем GRECO неоднократно сообщала, что уровень выполнения рекомендаций был весьма низок и «в целом неудовлетворителен». В частности, представленный 31 июля 2018 г. белорусскими властями отчет, по мнению GRECO, «не показал существенного прогресса в выполнении рекомендаций». Чашу терпения GRECO переполнило игнорирование правительством РБ требования принять в январе т.г. миссию группы.
Итак, по оценке GRECO в Беларуси за 6 лет удовлетворительно выполнены только 4 рекомендации: о подготовке и специализации сотрудников правоохранительных органов (№ 6 и 7); конфискации (№ 14) и стандартов бухгалтерского учета (№ 23). Лишь частично были выполнены еще 7 рекомендаций (1,2,10,19,20,21, 24), а остальные (3,4, 5, 8, 9,11-13, 15-18 и 22) не исполнялись вообще. В результате общий уровень соответствия рекомендациям был признан «глобально неудовлетворительным. Между тем власти уверяют, что борьба с коррупцией является для них приоритетом. В то же время, еще в отчете 2012 г. отмечалось, что трудно установить реальные масштабы и точные формы белорусской коррупции. Но очевидно, что она у нас носит системный характер – в отличие от принятых антикоррупционных законов, указов и государственных программ. По данным GRECO основной рост коррупции приходится на органы власти и сектор госпредприятий.
Причину авторы отчета группы видят в несоблюдении европейских принципов плюрализма демократия, верховенства закона и защиты прав человека, а также в неограниченных полномочиях президента в сфере законодательной и исполнительной власти на центральном и местном уровнях, а также над судебной системой, правоприменительной практике и процессуальных привилегиях. Антикоррупционные программы должны обеспечивать профилактику коррупции, прозрачность госуправления, реальную независимость СМИ и активное участие гражданского общества в борьбе с коррупцией.
Даже то, что белорусские власти не санкционировала публикацию отчетов GRECO, несмотря на устоявшуюся практику, которой придерживаются остальные участники группы, «наносит ущерб любым усилиям по выявлению и борьбе с коррупцией в стране», говорится в докладе.
Содержание рекомендаций GREKO и оценки их исполнения показывают, что у них там сидят очень наивные люди. Неужто они всерьез полагают, что ради каких-то европейских принципов и снижения коррупционных рисков наше начальство согласится ломать основы политической системы, завоеванные на двух референдумах. Ну о кодексе этики госслужащего на досуге поговорить еще можно. А вот всякие сдержки и противовесы сватать вертикали бесполезно. Вот прямо так она ограничит полномочия президента, установит реальное разделение полномочий ветвей власти и независимость судов, изменит порядок назначения судей, раскроет всю подноготную госуправления перед независимыми СМИ и пустит в бюрократический огород каких-то омбудсменов и гражданское общество, чтобы они там наблюдали и требовали.
Рекомендацию 22 можно было бы, на первый взгляд, и выполнить. Появился бы более-менее надежный барьер против "однодневок" и всяких лжепредпринимательских структур. Тогда и указ № 488 с п.4 ст.33 НК оказались бы не столь важными и страшными. Но тогда плакало наше козырное место в рейтинге Doing Business в номинации "регистрация компаний". Заниматься обналичкой будет сложнее, но и контролерам придется глубже копать, чтобы найти нарушителей. Потому, наверно, и не выполнили.
Конечно, сроки и штрафы за коррупцию в УК и КоАП закрепить несложно, не говоря уже о конфискации «in rem» (т.е. конфискации по решению суда в доход государства денег и иного имущества, которые не являются предметом преступления, но обнаружены у подозреваемого или обвиняемого, если имеются достаточные данные полагать, что эти средства и имущество получены данными лицами без законных оснований. При этом обязанность по доказыванию законности происхождения имущества ложится на собственника этого имущества). А если кому-то такая конфискация не нравится – всегда можно отослать его к конвенциям ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и против коррупции 2003 г.
Насчет подарков тоже все почти в порядке. Законы "О борьбе с коррупцией" и "О государственной службе в Республике Беларусь" прямо запрещают госслужащим принимать подарки, кроме сувениров или получать другую выгоду для себя или для третьих лиц в виде работы, услуги в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей. Имущество, в том числе подарки, полученное чиновниками с нарушением установленного порядка в связи с исполнением им своих служебных (трудовых) обязанностей, полагается сдать в свое ведомство, как и сувениры, стоимостью свыше 5 базовых величин,. полученные при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.
Забавно выглядит позитивная оценка бухгалтерского законодательства. Формально рекомендация 23 выполнена: МСФО приняты в Беларусь в качестве технических стандартов. Некоторые нормативные акты по бухучету в основном соответствуют МСФО, хотя некоторые им прямо противоречат. Хуже всего с требованием обеспечить единообразное применение МСФО в отношении юридических лиц: у нас составлять отчетность по МСФО обязаны только сравнительно немногие общественно значимые организации, а с этого года – госпредприятия с выручкой свыше 100 млн. рублей. Впрочем, это не мешает властям разрешать манипулировать финансовыми результатами с помощью переоценки, курсовых разниц и амортизации. При определенных обстоятельствах «нарисованная» прибыль и иные липовые показатели могут способствовать не только обману государства и инвесторов, но и коррупционным действиям.
Рекомендации GRECO для Беларуси:
1. обеспечить проведение комплексных исследований, в том числе независимых от государства, с целью более глубокого понимания феномена, масштабов и рисков коррупции в различных секторах и на разных уровнях государственного управления в частном секторе. и среди простых граждан, с тем чтобы обеспечить прочную основу для надлежащего и целенаправленного решения проблем (выполнено частично);
2. обеспечить, чтобы координационная структура по борьбе с коррупцией обеспечивала более широкое и постоянное представительство неправительственного сектора (в т.ч. через независимые неправительственные организации, ученых, СМИ и т. д.) (выполнено частично);
3. разработка основанной на фактических данных всеобъемлющей стратегии и плана действий по борьбе с коррупцией, в которой, помимо мер правоприменения, особое внимание уделяется предупреждению коррупции, в частности необходимости повышения прозрачности государственного управления, свободы выражения мнений и развитие независимых СМИ. Стратегия и план должны охватывать все части государственного сектора и должны сопровождаться реалистичными временными рамками для осуществления и оценки воздействия; они также должны учитывать результаты предыдущих антикоррупционных программ;
(не выполнено);
4. обеспечить внутренний независимый, всеобъемлющий и объективный мониторинг, отдельно от правоохранительных органов, за осуществлением и воздействием антикоррупционных программ. Гражданское общество должно быть в состоянии внести свой вклад и сообщить о своих взглядах на результаты такого мониторинга;
(не выполнено);
5. усилить операционную независимость различных правоохранительных органов и их сотрудников следственных органов в сочетании с подотчетностью, которая обеспечивается соответствующими сдержками и противовесами в соответствии с принципом верховенства права (пункт 122);
6. регулярное обучение сотрудников правоохранительных органов, специализирующихся на предупреждении и выявлении коррупции, по типологии коррупции, предупреждению и выявлению коррупционных правонарушений (выполнено);
7. обеспечить:
i) поддержание и / или развитие, при необходимости, соответствующего уровня специализации для проведения расследований коррупции в рамках Следственного комитета и
ii) постоянную подготовку сотрудников СК без отрыва от работы по конкретным признакам коррупционных преступлений и их расследованию, включая их международное измерение;
(выполнено)
8. укрепить независимость Генеральной прокуратуры и всех других прокуроров от неправомерного и ненадлежащего влияния (от 6 уровня) и тем самым обеспечить, чтобы этот орган руководствовался соответствующими сдержками и противовесами, воплощенными в принципе верховенство закона;
9. укрепить судебную независимость Конституционного суда, особенно в том, что касается назначения и увольнения судей, в полном соответствии с принципами разделения властей и верховенства закона;
(не выполнено);
10. создать независимый коллегиальный механизм (такой как Высший судебный совет), которому поручено отбирать кандидатов на должность судьи, и, таким образом, ограничить, насколько это возможно, участие президента в назначении судей в суды, а также как при формировании органов судебной власти, таких как президиумы Верховного суда и Высшего хозяйственного суда (выполнено частично);
11. принять меры по укреплению независимости судебной власти, в частности, путем:
i) обеспечения законодательных гарантий несменяемости судей и
ii) пересмотра процедуры увольнения с должности (по окончании какого-либо одного первоначального и / или другого периода временной занятости) увольнение с должности и возбуждение дисциплинарного взыскания в отношении судей;
(не выполнено)
12.
i) ограничить президентский иммунитет сроком полномочий Президента и
ii) установить конкретные, объективные и прозрачные критерии, которые должны применяться Парламентом при рассмотрении просьб об отмене иммунитетов, и обеспечить, чтобы решения, касающиеся иммунитета, были свободными от политических соображения и основанные только на существе поданного запроса;
(не выполнено);
13.
i) отменить президентские полномочия давать согласие или налагать вето на возбуждение уголовных дел, в том числе дел о коррупции, в отношении государственных должностных лиц, должности которых занесены в Реестр кадров Президента; и
ii) существенно сократить число должностных лиц, на которых распространяются особые процедуры, ограничивающие их расследование / судебное преследование за коррупционные правонарушения до минимума, требуемого в демократическом обществе;
14. рассмотреть вопрос о введении конфискации in rem, сопровождаемой соответствующими гарантиями в соответствии с принципом верховенства права (выполнено);
15. принять меры, направленные на разграничение полномочий и влияния в органах исполнительной власти государственного управления и усиление общественной ответственности различных административных органов в Беларуси (не выполнено);
16. создать:
i) структуру, отличную от правоохранительных органов, с соответствующим уровнем независимости и широким независимым представительством гражданского общества, для координации реализации различных антикоррупционных программ в рамках государственной администрации и
ii) механизм постоянной оценки реализации отраслевых антикоррупционных программ и планов действий в рамках государственной администрации;
(не выполнено);
17. создать механизмы независимого мониторинга и содействия надлежащему осуществлению законодательства о доступе к публичной информации (не выполнено);
18. создать институт омбудсмена, по-настоящему независимый от исполнительной власти, с мандатом на рассмотрение жалоб широкой общественности относительно плохого управления в государственных органах (не выполнено);
19. уточнить и согласовать правила в отношении того, что является приемлемым подарком государственным должностным лицам (выполнено частично);
20.
i) ввести обязанность и четкие правила / руководящие принципы для работников и должностных лиц государственного управления сообщать о случаях коррупции или подозрениях в ней, с которыми они сталкиваются при исполнении своих обязанностей;
ii) обеспечить надлежащую защиту работников и должностных лиц государственной администрации, которые добросовестно сообщают о случаях подозреваемой коррупции («информаторы»), и
iii) широко распространять информацию об этих мерах среди публичных должностных лиц;
(выполнено частично);
21.
i) разработать типовой кодекс поведения / этики, в том числе позитивное руководство для сотрудников и должностных лиц органов государственного управления в отношении их повседневной практики по отношению к широкой общественности, и
ii) обеспечить соответствующую учебную подготовку по вопросам применения таких инструментов мягкого права в частности, в отношении предотвращения коррупции
(выполнено частично);
22.
i) усилить контрольные функции регистрирующих органов в отношении соответствующей информации о юридических лицах в процессе регистрации, чтобы исключить возможности создания поддельных или «однодневных» компаний, и
ii) повысить роль и доступность единый реестр юридических лиц при выявлении реальных учредителей и целях зарегистрированных или ликвидированных юридических лиц;
(не выполнено)
23. принять современное бухгалтерское законодательство в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учета и обеспечить единообразное применение таких стандартов в отношении юридических лиц (выполнено);
24. принять соответствующее законодательство для установления ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения и обеспечить эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции в этих случаях, включая денежные санкции, в соответствии с требованиями Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173) (выполнено частично).