Американские законодатели намерены пополнить бюджет за счет легализации обращения марихуаны на федеральном уровне. Интересен подход к облагаемой базе и ставкам: чем забористее окажется травка, тем выше будут ставки налога.
Пока в Беларуси хранение или перевозка любого количества марихуаны грозит серьезным тюремным сроком, в ряде стран обращение этой травы не только декриминализировано, но и пополняет бюджет.
Например, в США рынок марихуаны легализован в 18 штатах. В декабре прошлого года палата представителей приняла проект закона о реинвестировании и изъятии каннабиса (известный как "закон MORE"), предусматривающий декриминализацию обращения марихуаны на федеральном уровне. Если закон MORE будет утвержден сенатом и вступит в силу, исчезнут многие ограничения на оборот марихуаны на всей территории США. Это существенно повлияет на рынки марихуаны и в штатах, где в настоящее время разрешены продажи и потребление каннабиса. Появится возможность вести торговлю между штатами, производители получат доступ к банковским услугам и капиталу, для них снизится федеральный корпоративный налог.
Остается уточнить порядок обложения продаж продуктов марихуаны акцизом. Здесь американским законодателям приходится, во-первых, учесть ряд внешних факторов, связанных с употреблением марихуаны, а во-вторых, – постараться не отпугнуть высокими налогами участников рынка, готовых в любой момент вернуться в нелегальное состояние.
В последней редакции законопроекта ставки акцизов увеличиваются с 5% от стоимости производителя до 8% в течение 5 лет. По прошествии этого срока будут действовать адвалорные «квазивесовые» ставки из расчета на унцию на основе преобладающей цены продажи, а не стоимости производителя. Эта цена будет определяться для каждого календарного года на основе продаж в течение последнего федерального финансового года. То есть, например, цена в 2027 году будет основана на транзакциях за 12 месяцев, закончившихся 30 сентября 2026 г. В придачу с каждого помещения, используемого для продажи марихуаны, планируется взимать налог в размере $1000.
В законопроекте определены две базы налогообложения акцизом: продукт из марихуаны и продукт из марихуаны, измеряемый по содержанию тетрагидроканнабинола (ТГК). Это основное психоактивное соединение, по которому обычно определяется эффективность продукта марихуаны. Согласно закону MORE, продукт марихуаны, измеряемый по ТГК, означает продукты, в отношении которых министерство здравоохранения и социальных служб определило, что количество ТГК в нем может быть измерено с высокой степенью точности, или которые не являются цветком марихуаны, и концентрация ТГК в нем значительно выше, чем в среднем в цветке марихуаны.
Основная новация закона MORE – предложение взимать налог не с суммы продаж, а пропорционально внешним эффектам, связанным с продуктом. Оценка таких эффектов усложняет расчет налога, тем более, что существует не так много исследований влияния марихуаны на организм и его сопоставления с результатом употреблением алкоголя, обезболивающих или табака.
По этой и, возможно, другим причинам, большинство штатов, где каннабис легализован, ввели основанные на цене (адвалорные) налоги на рекреационную марихуану, взимаемые в розничной торговле. Но такой подход не одобряет федеральное правительство, поскольку обычно акцизы на другие товары не взимаются в розницу из-за огромного количества налогоплательщиков. Обложение налогом с розничных продаж упрощает процесс, поскольку транзакция имеет налогооблагаемое событие, что позволяет проводить простую оценку. Однако при взимании адвалорного налога на ранних этапах цепочки создания стоимости (как предусмотрено законом MORE) для вертикально интегрированных предприятий становится сложно рассчитать налогооблагаемую стоимость, поскольку фактических транзакций нет. Здесь возникает проблема трансфертного ценообразования. Кстати, в США федеральным акцизом по адвалорным ставкам облагаются только большие сигары, и здесь вопрос трансфертного ценообразования остается достаточно серьезным.
Отчасти избежать подобных затруднений позволяет взимание акцизов по весу. При этом можно учитывать различные варианты вреда небольшого курения по сравнению с большим количеством марихуаны, в отличие от простого измерения стоимости продукта. Для пищевых продуктов и концентратов можно создать особую, отдельную категорию, поскольку их легче тестировать (принцип, отраженный в законе MORE). Другой вариант – взимание налога, исходя из эффективности продукта. Чем он высокоэффективнее, тем дороже и приносит больше доходов, что отражает более высокие социальные издержки, связанные с более сильнодействующими продуктами. Ни вес, ни эффект не идеальны, но оба являются значительно лучшими показателями, чем цена за интернализацию внешних эффектов.
В законе MORE сделана попытка учитывать эффективность путем налогообложения на основе содержания TГК в определенных продуктах. Но зависимость от цены для определения ставки частично сводит на нет намерение, поскольку колебания стоимости TГК не связаны с внешними эффектами, связанными с потреблением этого вещества. Более удачным кажется вариант обложение курительных растительных материалов особым налогом за унцию, а пищевых продуктов и концентратов – за миллиграммы содержания ТГК. Второй подход предполагает, что содержание ТГК является более точным показателем эффективности и связанных внешних эффектов употребления марихуаны.
Правда, для проверки содержания ТГК в растительном материале потребуется время, так что пока можно установить налог только на вес. К тому же в марихуане сотни каннабиноидов, и покае не совсем ясно, как определить «формулу силы» и «размер порции». Например, придется выяснять, влияет ли различное соотношение каннабиноидов в продукте на эффективность, или влияют ли на потребителя 10 мг ТГК в мармеладном мишке иначе, чем в газированной воде?
Еще одна проблема – как дифференцировать ставки в зависимости от механизма абсорбции для пищевых продуктов и концентратов. Например, в штате Нью-Йорк предлагается установить для первых ставку в 4 раза выше, чем для концентратов.
В штатах, где продажа и использование марихуаны легализована, действует собственная нормативно-правовая база, а некоторые другие еще работают над созданием конкурентоспособной законной альтернативы нелегальному рынку. Поэтому с появлением федерального закона американцам еще предстоит состыковать с его нормами местные правила. Одна из основных проблем заключается в том, что 16 из 18 штатов взимают налоги с розничных продаж марихуаны. Если их придется снижать в связи с появлением федерального налога, это скажется на бюджетах таких штатов. А у других штатов появится стимул обложить марихуану налогом.
Например, на Аляске взимаются налоги с земледельцев, и в соответствии с федеральной структурой, разрешающей межгосударственные продажи, эти налоги могут нанести ущерб конкурентоспособности штата из-за увеличения затрат на культиваторов. Для большинства штатов, которые применяют адвалорные налоги на розничном уровне, федеральный адвалорный налог частично приведет к налоговой «пирамиде», поскольку федеральный налог будет встроен в цену продажи, облагаемую налогом штата. Кроме того, некоторые штаты уже взимают высокие налоги (эффективные ставки выше 30%) на продукты из марихуаны, и добавление федерального сбора может оказаться благом для незаконных продавцов. К тому же, американская налоговая система не предусматривает особой опоры на акцизы, как источник постоянных доходов бюджета. В США считается, что акцизы должны взиматься только в тех случаях, когда это целесообразно, чтобы учесть некоторые внешние эффекты или создать систему «платит пользователь».
Технически закон MORE освобождает от налогообложения медицинские продукты, но таковыми их еще должно признать управление по контролю за продуктами и лекарствами (FDA). До сих пор FDA не вмешивалось в текущие государственные программы медицинской марихуаны, но это может изменить пост-запрет. Если бы обращение марихуаны регулировалась так же, как табака, то разрешение FDA для выхода на рынок может оказаться слишком дорогим для малого бизнеса. Кроме того, предстоит унифицировать федеральные и государственные требования к испытаниям и безопасности продукции, которые сейчас отличаются в разных штатах, а также установить новые правила борьбы с нелегальными продажами после всупления закона в силу.
Комиссия ООН в декабре прошлого года исключила каннабис и его производные из списка IV Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года, куда входят наркотики, подлежащие жесточайшему контролю, но оставила в списке I – в числе наркотиков, подлежащих международному контролю. Возможно когда-нибудь опыт декриминализации марихуаны пригодится в других странах, в том числе у нас. Вдруг власти сочтут более целесообразным вместо уголовных дел создать легальный рынок и получить дополнительный источник доходов для бюджета.